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Le non-recours à Bruxelles : entre exclusion et sous-protection sociale

Dans son cahier thématique du Rapport bruxellois sur l’état de la pauvreté 2016, l’Observatoire de la santé et du social pose un premier constat global et exploratoire sur le non-recours aux droits et services, et plus généralement sur la sous-protection sociale en Région bruxelloise. Laurence Noël, auteure du rapport, nous a présenté les grandes lignes de cette étude, la première du genre à Bruxelles.

 On le sait, la quantification du non-recours pose un important problème de données : comment évaluer ce qui n’existe pas ?
Quels constats posez-vous par rapport aux données existantes et manquantes en Région bruxelloise ?

Observatoire santé sociale BXL BXLS86A travers le Rapport bruxellois sur l’état de la pauvreté, nous essayons d’inciter les responsables politiques à lutter contre la pauvreté au niveau régional. Si le Baromètre social reprend chaque année des données quantitatives, les deux cahiers, Rapport thématique et Regards croisés, ont une approche qualitative et privilégient la parole des personnes et intervenants concernés. C’est pourquoi nous avons effectué un gros travail de terrain. Nous avons interviewé 25 experts, 68 intervenants professionnels et 26 personnes en situation de sous-protection sociale. Nous avons également sollicité la Datawarehouse de la Banque carrefour de la sécurité sociale afin de retracer les parcours de personnes qui ont été exclues du chômage et des bénéficiaires du revenu d’intégration entre 2010 et 2012.

Nous avons eu accès à certaines informations, mais pas à toutes. De plus, les données reçues étaient souvent anciennes et dépassées. Pourtant, les données existent. Elles sont détenues par différentes institutions et administrations liées à la sécurité sociale (ONEM, ONSS, INAMI, mutualités...) et sont souvent connectées directement aux données fiscales et au registre national. Ces institutions pourraient probablement, avec un cadre légal ad hoc respectant la vie privée, calculer le taux de non-recours. Mais, même avec des données récentes, calculer le taux de non-recours reste très compliqué. Benjamin Vial qui travaille pour l’Observatoire des non-recours en France (Odenore) l’a bien expliqué1 : les populations se déplacent beaucoup, particulièrement en contexte urbain, les conditions d’accessibilité et de maintien des droits sont de plus en plus complexes, les droits de plus en plus saucissonnés et la législation change fréquemment. Puisqu’un taux de non-recours, c’est le nombre de personnes qui ont effectivement droit sur le nombre de personnes potentiellement éligibles, il faut définir précisément le droit ou le « morceau de droit » à étudier, la période de référence et être capable de calculer le dénominateur. Donc, calculer le taux de non-recours est difficile mais pas impossible. Les données existent mais ne sont pas corrélées et restent peu accessibles. Par le biais de l’approche qualitative, nous avons répondu à nos missions exploratoires, nous avons tenté de visibiliser l’invisible et de travailler ce thème sous l’angle des mécanismes de précarisation.

Dans votre étude, de nombreux intervenants imputent une bonne partie du non-recours au renforcement des contraintes administratives et des conditions d’accès. Ces causes structurelles et institutionnelles ont-elles un impact si important ?

Du point de vue bruxellois, il est évident que les facteurs administratifs sont prégnants dans l’explication du non-recours. Nous ne sommes d’ailleurs pas les premiers à l’avoir identifié, l’Odenore et Wim Van Oorschot, professeur à la KUL, ont déjà montré que la complexification de la législation est un facteur très fort d’explication du non-recours. Lorsqu’il y a de plus en plus de conditions pour accéder à un droit, pour le maintenir et ce dans plusieurs droits en même temps, des barrières administratives très fortes se créent. Cela montre bien que l’explication du non-recours par les seuls facteurs individuels et comportementalistes est insuffisante.

Dans le rapport, vous mentionnez fréquemment le fait d’être « entre-deux statuts » comme une cause de non-recours fréquente et en augmentation. Comment expliquer ce phénomène ?

Dans notre Rapport thématique 2014 « Femmes, précarités et pauvreté en Région bruxelloise », nous avions déjà mis en évidence la notion d’« espace de précarités ». Nous avions ainsi identifié des passages d’une situation précaire à une autre, d’un statut à l’autre. Dans le Rapport 2016, ce constat s’est renforcé et nous l’avons prouvé qualitativement et quantitativement. Les parcours que nous avons analysés montrent clairement l’augmentation de l’instabilité des statuts. Prenons, par exemple, les personnes exclues du chômage entre la fin 2010 et 2012, 65% d’entre elles ont eu au minimum deux statuts différents, dans les deux ans après la sanction. Sur la même période 51% des bénéficiaires du revenu ont eu plus de deux statuts.

L’« entre-deux statuts » est un espace de précarité dans lequel de plus en plus de personnes vulnérables sont poussées, notamment par les politiques d’activation. Ces personnes sont contraintes d’accepter un travail précaire, une formation, de chercher un revenu de survie... Elles passent d’un statut précaire à l’autre, renoncent à certains droits, en perdent d’autres. A chaque changement de situation, elles restent de plus en plus longtemps dans cet « entre-deux statuts » car elles tentent d’accéder à leurs droits, attendent une décision administrative ou l’aboutissement d’un recours. Nous avons constaté une augmentation de la fréquence de ces changements de situation, donc du temps passé entre deux statuts et finalement une augmentation des situations de non-recours. Dans cet espace d’entre-deux, les personnes ne sont plus couvertes ou seulement partiellement alors qu’elles devraient l’être. Elles « se perdent » dans des poches de sous-protection sociale, elles deviennent invisibles.

A la lecture des nombreux témoignages que vous avez récoltés, il semble que depuis 2004 et l’adoption en Belgique des principes de l’Etat social actif, les situations de non-recours aient augmenté. L’exclusion est-elle une nouvelle forme de sous-protection sociale ?

Nous avons ajouté l’exclusion à la typologie explicative du non-recours développée par l’Odenore, dans l’optique de visibiliser les éventuels non-recours issus des évolutions législatives. Nous avons obtenu des résultats au-delà de tout ce que nous aurions pu imaginer. Il est évident que dans un certain nombre de cas, l’exclusion est une forme de sous-protection sociale. Certains diront que l’exclusion entre dans la catégorie de la non-couverture. L’approche orthodoxe légaliste du non-recours partira du principe que s’il y a exclusion suite à un changement de loi, l’exclusion est légale et que ce n’est donc pas du non-recours. Mais à travers les nombreux témoignages et observations de situations concrètes, nous avons constaté des exclusions quasi illégales : intervenants qui refusent d’octroyer un droit, qui omettent des informations ou en transmettent de mauvaises, la multiplication des demandes de preuves alors que la personne est éligible... Face à ces exclusions illégales ou abusives, les personnes se sentent souvent coupables. Elles se disent qu’elles sont responsables, qu’elles auraient dû mieux savoir, mieux comprendre, mieux remplir les documents. L’exclusion est donc une forme pertinente à ajouter à la typologie du non-recours de l’Odenore car elle permet de visibiliser des situations au--delà de la non-connaissance, de la non-demande, du non-accès ou de la non-proposition.

Les politiques publiques seraient directement responsables de l’augmentation du non-recours et donc de la pauvreté à travers la complexification de la législation et la conditionnalité croissante des droits ?

Les causes du non-recours sont toujours multifactorielles. Elles s’expliquent par la situation des personnes, leurs ressources, des facteurs administratifs, institutionnels, législatifs, divers types de discrimination, les politiques publiques... Chaque droit a ses spécificités, certains sont plus difficiles à obtenir que d’autres. Mais la complexification de l’accès et du maintien des droits et les restrictions des droits sont le plus souvent produites par des changements de législation et sont donc du ressort des politiques publiques. Il y a des liens entre l’évolution de la protection sociale, des droits sociaux fondamentaux et les politiques d’austérité. Les situations de non-recours sont souvent cumulatives. Vous commencez par perdre un droit, puis plusieurs, ensuite vous perdez votre logement et, à partir de là, vous perdez tous vos droits.

Dans ce rapport, nous mettons l’accent sur les situations concrètes. Nous avons confronté les droits théoriques et la pratique c’est-à-dire la manière dont les personnes « pratiquent » leurs droits et comment les institutions, limitées par leurs propres contraintes, les octroient ou non. Car qui dit augmentation du non-recours dit risque de précarisation et d’augmentation ou d’aggravation de la pauvreté. Il est indispensable de se saisir de l’importance de cette problématique. Le non-recours est une invisibilisation des personnes en droits, mais aussi en chiffres car elles disparaissent des statistiques.
La complexification des législations concerne aussi les professionnels. Les intervenants sociaux ne parviennent parfois plus à traduire les situations humaines complexes en droits. Ils sont perdus face à une législation qui change sans cesse et qui est de plus en plus difficile à appliquer. Pour les intervenants, il devient très difficile de transmettre des informations exhaustives à d’autres institutions, et d’informer de manière juste et pertinente les personnes en demande ou en attente. Face à autant de démarches administratives, les professionnels n’ont plus le temps de traiter les demandes et de suivre les dossiers, et les personnes se retrouvent en attente et sans droits, renvoyées d’une institution à l’autre.
De plus en plus d’acteurs privés participent également à l’effectivité des droits : assurances, secrétariats sociaux, employeurs... Quiconque remplit un formulaire devient co-responsable des droits de la personne. Cette multiplication des acteurs entraîne une dilution des responsabilités. Finalement, l’information et son traitement échappent aux personnes et aux intervenants sociaux.

La complexification de la législation, la conditionnalité d’accès et de maintien des droits, la contractualisation des droits, la multiplication des exigences de preuves, de démarches administra- tives, tous ces éléments épuisent les personnes et les acculent à renoncer à leurs droits.

Le nombre et la diversité des freins à l’accès aux droits cités dans votre rapport sont impressionnants : réforme institutionnelle, mobilité, subjectivité, manque d’informations, incompréhension, erreurs administratives... Quelles seraient les premières mesures à prendre pour lutter contre le non-recours en Région bruxelloise ?

Avant tout, il faut une volonté politique ! A Bruxelles, plusieurs leviers existent puisque certains droits ont été transférés aux Régions. Mais il n’est pas simple d’agir car de nombreux droits sont saucissonnés et dépendent de plusieurs niveaux de pouvoir. Pour intervenir, il est indispensable d’identifier précisément la prestation ou le droit sur lequel on souhaite agir, les niveaux de pouvoirs concernés et les moyens d’action. Une autre piste serait d’assouplir la conditionnalité de certains droits. Il serait bon de se demander si tous les documents et les démarches exigés sont vraiment indispensables. Lorsque les données sont informatisées, il est possible d’en améliorer la consultation et le transfert entre services et institutions afin de ne plus exiger que les personnes les fournissent.

Nous avons très peu d’informations sur les nouvelles demandes. Les données disponibles ne concernent que les demandes acceptées. Or, pour évaluer autrement le non-recours, il serait aussi nécessaire de pouvoir calculer le différentiel entre le nombre de demandes des personnes éligibles, le nombre de demandes réellement introduites et les décisions positives. Les décisions négatives et leur motif devraient aussi être documentés. Il y a une réflexion à mener sur les données, leur disponibilité et leur traitement par les différentes institutions de la sécurité sociale.

Il est également nécessaire de s’interroger sur les critères d’évaluation. Certains droits sont devenus contractuels, c’est-à-dire que les personnes éligibles doivent signer un contrat. Il faudrait repenser les grilles d’évaluation, fixer des balises claires dans les manières d’évaluer et éviter à tout prix d’exclure temporairement ou définitivement les personnes de leurs droits. Lutter contre le non-recours, c’est avant tout un choix politique, celui d’agir d’abord dans le bénéfice de la personne avant de chercher à lutter contre la fraude sociale. La lutte contre le non-recours et la lutte contre la fraude sociale sont deux priorités bien différentes.

Marie-Hélène Salah

 Le cahier thématique du Rapport bruxellois sur l’état de la pauvreté 2016
« Aperçus du non-recours aux droits sociaux et de la sous-protection sociale en Région bruxelloise » de l’Observatoire de la Santé et du Social est disponible en ligne : http://www.observatbru.be/documents/news-items/2017-3-rt-2016-pauvrete-sous-protection-sociale-armoede-sociale-onderbescherming.xml?lang=fr
Pour toute information complémentaire sur ce rapport : Laurence Noël, Cette adresse e-mail est protégée contre les robots spammeurs. Vous devez activer le JavaScript pour la visualiser.
Pour plus d’information sur le non-recours :
- Bruxelles Santé, n°62, juin 2011, Le non-recours aux prestations et à l’aide publique : http://questionsante.org/nos-publications-periodiques/bruxelles-sante/anciens-numeros/bs-62/le-non-recours-aux-prestations-et-a-l-aide-publiques
- ODENORE : http://odenore.msh-alpes.fr


1. Mesurer le non-recours : problème politique et question scienti que, 2010 (https://odenore. msh-alpes.fr/content/mesurer-le-non-recours-probl%C3%A8me-politique-et-question-scientifique)

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