La saga de la production du logement social, à Bruxelles

Que savons-nous du logement social à Bruxelles, à part l’existence d’une très longue liste d’attente de candidats-locataires ? En réalité, à part les futurs locataires, les professionnels et les experts concernés, nous en savons très peu. L’existence de la liste peut être expliquée par l’appauvrissement de la population bruxelloise observé ces dernières années. Cependant est-ce le seul élément pouvant expliquer cette situation ?… Le Rassemblement bruxellois pour le droit à l’habitat a consacré en mai dernier une étude très intéressante sur la production du logement social en Région bruxelloise. Petit tour d’horizon de quelques éléments clés.

Selon le site belgium.be, « les logements sociaux sont destinés aux personnes isolées ou aux ménages ayant des revenus modestes. La location ou l’achat d’une habitation de bonne qualité n’est vraiment pas bon marché et est loin d’être accessible pour de nombreuses personnes. » Or, le nombre de locataires en attente d’un logement social en Région bruxelloise a doublé ces quinze dernières années. En 2020, 49.000 ménages en attente étaient recensés. En 2021, on avance plutôt le chiffre de 51.000 ménages.

La pénurie actuelle s’explique essentiellement par l’existence d’un parc social dont la majorité des logements ont été construits dans la période allant de l’après-guerre jusqu’au milieu des années 70. A cette époque, 40% des logements produits sont sociaux. Avec la crise économique mondiale, les années 80 signent le début des difficultés : les nouvelles constructions se tarissent. Dans les années qui suivent, leur nombre continue de chuter. Entre 2000 et 2009 par exemple, les 338 nouveaux logements sociaux marquent le niveau le plus bas des constructions. Alors qu’entre 1970 et 1979, ce sont 10.791 logements sociaux qui ont été livrés sur le marché locatif.

Dans les années 80, quand des investissements sont néanmoins consentis, ils sont essentiellement dirigés vers des politiques de rénovation. « Avant 1993 et l’arrivée des premiers contrats de gestion, l’entretien du patrimoine ne fait l’objet d’aucune programmation spécifique. Des années de négligence et d’immobilisme ont accéléré la dégradation des logements qui, de surcroît, ne correspondent plus aux standards de confort. »

Au milieu des années 90, des citoyens viennent s’installer à Bruxelles alors que jusque-là on observait plutôt le mouvement inverse. On note également une hausse des loyers et dans le même temps, un appauvrissement des Bruxellois. Nombre d’entre eux se tournent vers le logement social.

En 2005, 25.000 ménages sont en attente d’un logement social. Ceci pousse le gouvernement bruxellois à édicter un premier plan logement qui doit relancer la production du logement social. L’objectif est de construire 3.500 logements sociaux et 1.500 logements moyens destinés au marché de la location.

Les différentes versions du Plan Régional du Logement

Pour construire les 5.000 logements sociaux, le Plan Régional du logement (PRL) va se baser sur deux stratégies. La première consiste à mobiliser des terrains publics pour construire et ne pas à avoir à payer le coût du foncier. Dans le viseur, les communes et les sociétés de logement social qui disposent à cet égard d’un patrimoine non négligeable. La seconde stratégie consiste à recourir à un partenariat public/privé pour garantir le financement, la réalisation et la gestion des logements pendant 27 ans. Mais la facture va s’avérer trop élevée pour la Région et cette option sera progressivement délaissée. En définitive, peu de logements seront construits.

En l’absence de partenaires privés, le gouvernement régional confie alors le développement immobilier du PRL à la Société du logement de la Région de Bruxelles-Capitale (SLRB). Ce choix surprend les observateurs car la production de logement ne fait jusque-là pas partie des missions de cette institution. Cette tâche fait partie de celles des sociétés immobilières de service public (SISP) qui sont sous la tutelle de la SLRB. Cette dernière se voit donc octroyer une nouvelle mission, sans disposer des moyens humains pour l’exécuter. Dans l’immédiat, il n’y a pas d’engagement de travailleurs.

En 2006, le gouvernement désigne la Société régionale d’investissement de Bruxelles (SRIB) pour soutenir la SLRB dans sa nouvelle mission. Là non plus, la SRIB n’a pas l’expérience de la promotion immobilière. Elle est chargée au travers de sa filiale, la SFAR, de produire 1.000 logements, sociaux et moyens. Actuellement, elle en est à 435 logements, dont 133 sont toujours en chantier en 2021.

En 2010, un nouvel opérateur rejoint le PRL, le Fonds du Logement (FDL). Cette institution octroie des prêts hypothécaires avantageux à destination des ménages bruxellois à revenus modérés et moyens. Au-delà, elle dispose d’un petit stock de logements à louer. En 2011, ce stock était évalué à 1.000 logements. En rejoignant le PRL, il lui est demandé de construire 500 logements supplémentaires. Toutefois, il ne s’agit pas vraiment de logements sociaux. Si les loyers des logements sociaux dépendent des revenus des locataires, ceux du Fonds du Logement sont établis sur base du coût de revient, ils sont donc plus chers. Il est toutefois possible de bénéficier de réductions.

Fin 2013, la Région lance l’Alliance habitat (second PRL) où un autre partenaire est sollicité pour être associé aux deux précédemment désignés. Il s’agit de Citydev (ancienne SDRB, Société de développement de la Région de Bruxelles-Capitale), un opérateur immobilier public d’une certaine envergure. Depuis la fin des années 80, Citydev produit des logements neufs de type acquisitif (à acheter) à destination de la classe moyenne bruxelloise. Beaucoup s’étaient étonnés qu’il n’ait pas été sollicité plus tôt dans le processus mis en place par le gouvernement.

Pas uniquement du logement social

Le PRL vise prioritairement la construction de nouveaux logement sociaux. Mais, il a aussi pour objectif de construire du logement moyen. Ce type de logements représente 30% des futures constructions. Il s’agit en fait d’une des stratégies menées par le gouvernement régional à destination de la classe moyenne. En effet, entre 1998 et 2008, la part des ménages de classe moyenne est passée de 40% à 34%. Parallèlement à ce mouvement, on a observé une augmentation des ménages avec des revenus les plus faibles. Là encore, le choix de la location de logements moyens étonne : il ne s’agit pas de soutenir les classes moyennes à acheter, mais à louer, même si les loyers sont inférieurs au prix du marché.

Derrière cette stratégie, les autorités régionales tentent notamment de surmonter les critiques relatives aux grands ensembles sociaux où la mixité fait défaut. « La carte du logement moyen est aussi, croit-on alors, un bon atout pour convaincre les communes d’accueillir de nouvelles constructions destinées à des populations plus hétérogènes du point de vue de leurs revenus. La fiscalité procure en effet plus de la moitié des recettes communales. Les ménages contributeurs (via l’impôt) séduisent davantage les édiles locaux que les locataires sociaux qui vivent, en partie, d’allocations sociales. »

Un autre élément aiguillonne le gouvernement bruxellois. Les logements moyens sont gérés par les communes, alors que les logements sociaux le sont par les SISP. Or, les finances de ces organismes se réduisent, du fait de l’appauvrissement de son public. Une des solutions pour qu’ils reviennent à l’équilibre est de mettre en location des logements moyens qui sont plus rentables. C’est un paradoxe, car certains de leurs terrains vont être mobilisés pour construire ce type de logements, alors que la demande de logements sociaux explose.

En 2013, avec l’Alliance habitat, il est attendu de la SLRB de produire 3.000 logements sociaux et 1.000 logements moyens destinés à la location. Ces logements correspondent à 60% de l’objectif à atteindre. Entre 2005 et 2013, 1.217 logements sociaux et moyens ont été livrés. Un quart à peine du PRL est réalisé.

De multiples difficultés freinent le PRL

La répartition des logements sociaux sur le territoire de la Région est fort disparate. Anderlecht, Evere, Ganshoren et Watermael-Boitsfort sont les seules communes à dépasser le seuil de 10% de logements sociaux sur leur territoire. Auderghem, Etterbeek, Forest, Jette, Ixelles, Koekelberg, Saint-Gilles, Schaerbeek, Uccle, Woluwe-Saint-Pierre en comptent moins de 6%.

Comment améliorer la situation ? Une des stratégies visées par le PRL est de mobiliser les terrains appartenant aux pouvoirs publics. L’attention se porte tout d’abord sur le foncier appartenant aux communes, CPAS et SISP. Mais les problèmes s’enchaînent : sans inventaire préalable, on ne sait rien des réserves disponibles pour le logement. Une étude réalisée par après montre que si des terrains sont disponibles, ils se trouvent tous cependant dans la deuxième couronne du territoire de la Région. Avec ce diagnostic, la Région pense pouvoir faire sortir de ces terres… 10.000 logements. Très vite, on se rend compte que si les terrains des SISP sont fortement mobilisés, ceux des communes le sont beaucoup moins. Des différences sont aussi observées d’une commune à l’autre.

Autres difficultés : l’hostilité des voisins et riverains aux projets de logements sociaux est généralement très grande pour différentes raisons. Parmi celles-ci, une concentration de logements, une réduction des espaces verts, etc. Souvent, les mandataires communaux non plus n’en veulent pas et se défendent en mettant en exergue l’opposition de leurs concitoyens. Les contestations, qu’elles naissent dès l’annonce du projet ou après l’obtention du permis d’urbanisme, peuvent se traduire par des recours auprès du Conseil d’Etat. Des projets se retrouvent ainsi immobilisés pour des périodes plus ou moins longues et doivent être revus, modifiés. Certaines procédures doivent être recommencées. Les projets prennent ainsi du retard.

Il arrive aussi que l’état du sol ou la qualité des terrains ralentissent, voire poussent à abandonner les projets de logements potentiels.

Pour rééquilibrer la répartition des logements sociaux entre communes, entre 2009-2014, les autorités avancent l’objectif de 15% de logements à finalité sociale à atteindre dans la Région.

Si l’idée est partagée, elle ne dispose toutefois pas d’outils suffisamment incitatifs et contraignants pour garantir la coopération de toutes les communes.

Concrètement, pour la liste d’attente ?…

Les réserves de terrains disponibles se réduisant, la Région a décidé de diversifier ses stratégies. Actuellement, la Région et la SLRB mènent ainsi une politique d’acquisition dynamique. Depuis 2016, la SLRB peut ainsi acheter des terrains et des bâtiments destinés à la construction. Désormais, elle peut aussi acheter des bâtiments et les rénover.

En 2018, grâce à la formule de l’achat « clé sur porte », la SLRB peut directement acheter des logements neufs construits par le secteur privé. L’avantage est que le terrain est apporté par le partenaire privé et les logements sont disponibles rapidement. Le projet Biebuyck par exemple en est une belle illustration : un accord a été signé à l’été 2020 et les premiers occupants ont intégré leur logement début 2021.

D’autres moyens pour développer le parc du logement social ont été relevés, mais pour la plupart d’entre eux, ils en sont encore au stade d’idées à concrétiser. Mais ces évolutions ne risquent-elles pas de passer inaperçues quand l’offre publique actuelle ne rencontre qu’un cinquième des besoins ? Est-il possible de trouver des solutions pour les milliers de candidats-locataires qui vont encore rester sur les listes d’attente du logement social ?

CONSULTER L’ÉTUDE DU RBDH

Anoutcha Lualaba Lekede